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La legge 107, l’Avvocatura dello Stato e la difesa della P.A. – Fabio Guarna (La Tecnica della Scuola)

Il contenzioso che ha innescato la legge 107/2015 e di cui i media si occupano riportando le varie pronunce della magistratura ha aperto anche un altro campo di analisi nella giurisprudenza che riguarda gli aspetti procedurali legati al processo del lavoro.

Si tratta di questioni che riguardano il comparto scuola ma più in generale quello dell’intera della pubblica amministrazione relativamente ai soggetti che ne assumono la difesa in giudizio.

E’ noto infatti che al fine di ridurre il notevole carico di lavoro dell’Avvocatura dello Stato è stato introdotto l’art. 417 bis cpc che si applica nelle ipotesi in cui la P.A. sia attrice o convenuta e offre la possibilità ai dipendenti della stessa P.A. di sostenere la difesa dell’Amministrazione davanti al giudice del lavoro, a meno che non vengano in rilievo questioni di massima o di notevoli riflessi economici dove è l’Avvocatura dello Stato che decide di assumere direttamente la trattazione della causa.

Si tratta di un articolo che ha subito diverse critiche da parte della dottrina perché nella riforma del processo del lavoro gli uffici legali non si limitano soltanto come in passate esperienze simili alla predisposizione di relazioni per l’Avvocatura dello Stato o alla trasmissione di documenti ma provvedono a compiti più complessi come la redazione degli atti difensivi e le attività di udienza.

Le critiche da parte della dottrina sono arrivate considerando, fra le altre cose, il dettato dell’art. 417 bis in cui si usa l’espressione “dipendenti”, per l’affidamento della rappresentanza in giudizio dell’ente. L’espressione è abbastanza generica e potrebbe confliggere con l’art. 33, comma 5 Cost., che prescrive il superamento di un esame di Stato per l’abilitazione all’esercizio professionale e anche al diritto costituzionalmente garantito alla P.A. di avere un’adeguata difesa in giudizio.

Ma su questi punti la recente giurisprudenza costituzionale si è espressa e ha legittimato la difesa in virtù del rapporto organico instaurato fra P.A e il suo dipendente.

Tutto questo in linea generale, ma quali potrebbero essere i casi concreti che si verificano?

E’ frequente infatti che nei primi gradi di giudizio l’avvocatura a cui è stato notificato l’atto come previsto dalla normativa vigente non assuma la lite e lasci dunque la rappresentanza all’Amministrazione che si avvale di propri dipendenti.

Ciò è consentito soltanto limitatamente al giudizio di primo grado e riguarda anche la fase cautelare (il classico provvedimento d’urgenza) e dunque considerata la natura impugnatoria dovrebbe escludersi nel procedimento del reclamo come affermato dal trib. di Caltanissetta con la pronuncia del 29 marzo 2000.

Del resto il reclamo dopo la riforma del giudice unico si svolge innanzi al giudice di primo grado (pur in composizione collegiale) e ciò avvalora la tesi di cui sopra. Questo per citare un fatto estremamente tecnico.

Ma potrebbero verificarsi casi, ben più complessi, come ad es. quello in cui l’impiegato-difensore ex art. 417 bis c.p.c. è un collega (spesso che opera nello stesso ufficio) del ricorrente.

Così come potrebbe accadere l’esatto contrario in cui si presenti la circostanza che un dipendente dell’ufficio legale sia fra i soggetti citati o comunque interessati alla causa e ciò metterebbe in discussione il principio di terzietà garantito invece dall’avvocatura, per cui la facoltà concessa all’amministrazione ex art. 417 bis di stare in giudizio “avvalendosi direttamente di propri dipendenti” non dovrebbe trovare seguito, quantomeno per ragioni di opportunità e comunque potrebbe considerarsi anche una questione di massima.

In questi casi l’atto di delega o la previa intesa con l’avvocatura che alcuni uffici giudiziari spesso pretendono, ma non sempre, sarebbe interessante da verificare anche se è prassi di considerare atti irrilevanti nel processo e quindi sottratti al parere del giudice.

Fabio Guarna (La Tecnica della Scuola)

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Riforma penale e aggiotaggio: storia di un delitto – di Fabio Guarna

E’ attuale il dibattito sulla riforma del codice di procedura penale e su alcune ipotesi di reato. Nel secondo caso si tratta di riforme che non incidono sulla struttura di alcuni reati ma si limitano a modificare l’aspetto sanzionatorio. Il Senato ha detto sì al DDL. Per quanto riguarda il diritto sostanziale sono state trascurate alcune norme presenti nel codice penale che avrebbero meritato una più approfondita analisi anche se non sono state mai messe in agenda. Esse offrono un’occasione di riflessione sulle tecniche usate per la costruzione degli elementi del reato e poterne fare tesoro se veramente si vuole innovare il diritto sostanziale e non fare solo propaganda. Pertanto si offre in lettura il seguente studio.

Ritengo sia interessante esaminare i primi strumenti che il nostro legislatore ha predisposto per prevenire alcune ipotesi delittuose configurabili come l’aggiotaggio comune. E questo soprattutto perché il reato di aggiotaggio presente nel nostro Codice Penale fin dalla sua promulgazione ha trovato sempre difficile applicazione stante il carattere macroscopico del dolo che la norma prefigura. Le considerazioni sull’articolo in questione aiutano a comprendere, soprattutto analizzando la tecnica con cui tale norma è stata predisposta il trend di produzione legislativa in materia di diritto penale dell’economia ma anche potrebbero presentarsi utili per una riflessione in chiave storico-politica-economica. Ad ogni buon fine e per puro scrupolo espositivo si ricorda che la fattispecie regolata dall’art. 501 è distinta da quella di aggiotaggio bancario e societario su cui evitiamo per comodità di tracciare le differenze non essendo utile per l’analisi in questione. Come è giusto rilevare che l’articolo in questione ha subito una riduzione dell’ambito di operatività da diverse norme presenti nella legislazione speciale. Sarebbe interessante in merito a questo istituto piuttosto tentare di fare una analisi comparandolo a quello di altri paesi d’Europa e trarre elementi di riflessione sulla necessità di armonizzare questo settore del diritto, pur consapevoli dell’assenza di norme penali adottate dall’Unione europea e munite di una immediata incidenza nei sistemi penali nazionali. Ed è forse questo il terreno di prova per capire se esiste (come esiste) un “diritto pubblico europeo dell’economia” e se veramente vigono norme realmente applicabili che ne tutelino il bene giuridico.

Recita l’Art. 501 del C.P.
RIALZO E RIBASSO FRAUDOLENTO DI PREZZI SUL PUBBLICO MERCATO O NELLE BORSE DI COMMERCIO.- Chiunque, al fine di turbare il mercato interno dei valori o delle merci, pubblica o altrimenti divulga notizie false, esagerate o tendenziose o adopera altri artifici atti a cagionare un aumento o una diminuzione del prezzo delle merci, ovvero dei valori ammessi nelle liste di borsa o negoziabili sul pubblico mercato, è punito con la reclusione fino a tre anni e con la multa da euro 516 a euro 25.822
Se l’aumento o la diminuzione del prezzo delle merci o dei valori si verifica, le pene sono aumentate.
Le pene sono raddoppiate:
1°) Se il fatto è commesso dal cittadino per favorire interesse stranieri;
2°) Se dal fatto deriva un deprezzamento della valuta nazionale o dei titoli di Stato ovvero il rincaro di merci di comune e largo consumo.
Le pene stabilite nelle disposizioni precedenti si applicano anche se il fatto è commesso all’estero in danno della valuta nazionale o di titoli pubblici italiani.
La condanna importa interdizione dai pubblici uffici

Anche questo articolo, come altri presenti nel libro II titolo VIII del C.P. “Dei Delitti contro l’Economia Pubblica”, presenta, nella fattispecie incriminatrice, il connotato di “gigantismo” che ne rende estremamente difficile l’applicazione.
Quest’ultimo, in particolare, si connette con il “dolo”. Che si palesa chiaramente come “dolo specifico” posto che l’azione criminosa voluta e/o intrapresa dall’agente (pubblicazione o, comunque, diffusione di notizie false, esagerate o tendenziose, ovvero ricorso ad altri artifici atti a cagionare un aumento o una diminuzione del prezzo delle merci, ovvero dei valori ammessi nelle liste di borsa o negoziabili nel pubblico mercato) deve avere il “fine di turbare il mercato interno dei valori o delle merci”.Un “dolo specifico”, dunque, che, come tale, necessariamente deve essere ricercato e accertato in sede giudiziaria. Il che non è, né appare, certamente, facile. Anche perché chi, nella realtà, ponga in essere la condotta criminosa di che trattasi lo fa soprattutto (se non esclusivamente) per servire e perseguire un suo interesse privato e non già per il fine astratto di recare turbativa alla quotazione dei valori e delle merci, ossia all’economia nazionale.
Proprio sulla base di queste considerazione e, contestualmente, per prospettare una concreta operatività della norma, qualcuno, in sede interpretativa, ha suggerito/valutato che il fine di recare turbamento al mercato sia compreso nella condotta fraudolenta e truffaldina dell’agente nonché nella consapevolezza e volontà da cui essa non può non discendere; e che esso non esiga pertanto ulteriori accertamenti. Altri Autori, invece, muovendo dalla medesima volontà di rendere praticabile la norma, ma ritenendo, più correttamente, non potersi, stante il suo dettato, rimuovere, per via interpretativa, la necessità dell’accertamento, nell’agente, del fine di turbare il mercato interno dei valori e delle merci, ossia il “dolo specifico”, né altrimenti e in sostanza assumere l’equivalenza di questo con il “dolo generico”, arrivano a suggerire una riscrittura della fattispecie incriminatrice di che trattasi in cui chiaramente il primo risulti assolto e assorbito nel secondo
Infine, ad abundatiam, il Fornasari dopo aver fatto riferimento alla legge 17 Maggio 1991, n. 157 sulla disciplina penale dell’INSIDER TRADING e delle frodi mobiliari e, più precisamente all’art. 556 di detta legge il quale comprende nei primi tre commi tre distinte ipotesi di pratiche fraudolente e manipolatrici del mercato mobiliare (che, sono assimilabili “al genus dell’aggiotaggio”) osserva che, ivi, il legislatore significativamente ha previsto il dolo specifico (lo stesso dell’aggiotaggio comune) sia nel secondo che nel terzo comma mentre non lo ha previsto nell’ipotesi base del primo comma. A suo giudizio, questa circostanza, che non lascia spazio a distinte interpretazioni, porta – “anche alla luce del fatto che l’art. 5, 1° comma, a parte il silenzio sul dolo specifico, ricalca esattamente, diminuendo la pena inflitta, la fattispecie dell’art. 501 c.p. ” – ad una sola conclusione, quella, cioè, da cui discende la definitiva conferma che “il fine di turbamento del mercato interno delle merci o dei valori non può essere legittimamente estromesso dal novero degli elementi di fattispecie dell’art. 501, visto che il legislatore del 1991 ha consapevolmente optato per una distinzione tra ipotesi a dolo generico e a dolo specifico ed ha cancellato la previsione di questo, con rilevanti conseguenze sul piano del trattamento sanzionatorio, laddove ha voluto prescinderne”.
A dire il vero, l’argomento utilizzato dal Fornasari a sostegno della sua interpretazione in ordine all’ineludibile presenza nella previsione di fattispecie dell’art. 501, del “dolo specifico” – interpretazione che, peraltro, sentiamo di condividere in pieno – ci appare, absit iniuria verbis, piuttosto debole e opinabile. Anche perché sarebbe agevole pervenire a conclusioni opposte alle sue utilizzando gli stessi argomenti ma richiamandosi, il luogo che alla legge n. 157 del 17 maggio 1991 al 1° coma dell’art. 501 bis del c.p. in cui il legislatore del 1976 (tutto sommato coevo a quello del 1991), rappresentando una condotta criminosa decisamente simile a quella prevista nella fattispecie del precedente art. 501, non la connette al dolo specifico ma chiaramente la situa nell’ambito del dolo generico. Dei restanti nodi interpretativi che la norma in esame presenta – tutti, del resto, concorrenti col primo del quale abbiamo sin qui discusso – uno riguarda la configurazione del reato.
Per la giurisprudenza, – ristretta, peraltro, all’esiguo numero dei casi esaminati – si tratta di un reato di “pericolo”. Concorda con questo indirizzo il Manzini che però preferisce qualificare il pericolo come “presunto”. “Si tratta di pericolo presunto dalla legge, come risulta dal testo dell’art. 501, perché non si richiede la prova che un pericolo effettivo sia corso o sia stato corso, in quanto l’art. 501 fa consistere la pericolosità del fatto per l’economia nazionale nell’uso di mezzi atti a cagionare un aumento o una diminuzione del prezzo delle merci, ovvero dei valori ammessi nelle liste di borsa o negoziabili nel pubblico mercato”. Altri Autori, invece, come il Pedrazzi , il Polvani, la Bertolino, il Fiandaca-Musco, il Fornasari ritengono non doversi valutare, nel caso, la concretezza del pericolo e, per questo, hanno elaborato il concetto di pericolo “astratto”. Per essi dunque, la condotta criminosa non deve contenere in sé, se non in astratto, l’attitudine a causare l’evento; è sufficiente, insomma, che essa sia tipicamente orientata a produrre un rialzo o un ribasso dei prezzi.
Se così non fosse, d’altronde, se fosse, cioè, necessario accertare in concreto la sua pericolosità, la novità legislativa di cui l’art. 501 è portatore per il fatto che la sua formulazione non adegua l’usato disegno dei resti di danno, perderebbe la ragion d’essere. Senza contare che, in conseguenza, verrebbe meno ogni reale possibilità di perseguire i reati di aggiotaggio. Difforme è, per contro, l’interpretazione che della natura del pericolo, nella norma di che trattasi, danno il Conti, l’Azzali, il La Cute ed il Mazzacuva. Per questi autori esso sussiste soltanto quando sia “concreto”, quando, cioè, la condotta criminosa abbia effettivamente in sé la capacità di produrre il danno. Per il Mazzacuva, inoltre, è solo assumendo la sua concretezza che si rispetta il principio costituzionale della necessaria lesività delle fattispecie penali. Non è mancato, infine, chi, in materia, ha tentato una terza via ipotizzando il pericolo concreto generico. Un altro nodo che l’interpretazione della norma in esame rappresenta è costituito dal cosiddetto “tentativo” che, per alcuni Autori, “trattandosi di delitto a consumazione anticipata … non è ammissibile”, mentre, per altri qualche volta può esserlo. E questo accade quando la dinamica del delitto in questione si presenta scomponibile, ad esempio, in due fasi successive una delle quali può coincidere, appunto, con il tentativo e l’altra con la consumazione vera e propria. Non esistono, invece, sostanziali contrapposizioni nella dottrina, e tra quest’ultima e la corrispondente giurisprudenza, per quanto riguarda, ad esempio, l’individuazione dell’oggetto giuridico (del quale abbiamo implicitamente parlato nelle precedenti pagine trattando del “dolo”) che la norma tutela. Si tratta, in questo caso, dell’economia nazionale ossia dell’interesse pubblico o collettivo che con questa coincide e cui il rialzo ed il ribasso, artificialmente creato, dei prezzi delle merci e dei valori recherebbe sicuro nocumento. La giurisprudenza contigua (ci riferiamo, segnatamente, alla sentenza della Corte Costituzionale 20 maggio 1976) ha espresso analogo orientamento sostenendo che la norma ha lo scopo di evitare il possibile pregiudizio, mediante una determinazione fraudolenta dei prezzi delle quotazioni, dell’interesse economico legato alla circolazione ed allo scambio delle merci e dei valori. Per la Corte Costituzionale, l’art. 501 ha uno specifico referente “nell’art. 47 Cost. nelle parti in cui si pongono tra i fini della Repubblica l’incoraggiamento e la tutela del risparmio, la disciplina, il coordinamento ed il controllo dell’esercizio del credito, il favore per il diretto ed indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del Paese”. Si tratta di un doppio riconoscimento. Il primo riguarda l’interesse collettivo, (dunque l’economia nazionale) e la sua prevalenza sugli interessi dei singoli operatori economici; per il secondo la corretta determinazione delle quotazioni di mercato deriva oltre che dal concorso e dalla competizione, tra di loro, delle forze economiche (secondo lo schema liberista), anche dai legittimi interventi che lo Stato adotta a tutela dei prezzi ricadenti sotto il suo controllo. Ancora: non esistono sostanziali difformità di vedute, in dottrina, per quanto riguarda – a parte il “dolo” dell’agente – la percezione della condotta incriminata o l’individuazione dell’oggetto materiale del reato o la definizione dell’evento. Né per quanto riguarda il significato da annettere e il campo di azione e/o interazione da attribuite al verbo “pubblica” o al successivo verbo “divulga”, nonché agli aggettivi “falso”, “esagerato”, “tendenzioso” e alla locuzione “altri artifici”. Semmai si nota qualche differenza di valutazione tra giurisprudenza e dottrina nella valutazione di alcuni casi particolari.. Come quando, ad es. la prima ritiene che la semplice comunicazione di notizie false ad una o più persone determinate non integri gli estremi del reato; mentre, al contrario, per le seconde quegli estremi possono sussistere e la comunicazione può assumere valenza di “artificio” se essa si dimostra capace di suscitare, nel prosieguo, la propagazione della notizia di cui è portatrice. Del pari, la giurisprudenza ritiene/ha ritenuto che un mezzo in sé lecito non possa essere considerato un “artificio” risalendo alle intenzioni fraudolente dell’agente che lo adopera. Può assumere il carattere di “artificio” solo se e quando si componga di elementi oggettivamente ed intrinsecamente illeciti. Sicché non sono state considerate come artifici operazioni di borsa in sé lecite ma poste in essere a seguito di informazioni illecitamente ottenute dall’agente. È stata in altra occasione – e sempre dalla giurisprudenza, – considerata artificio anche una espressione di pensiero quale è una “critica”: ma solo perché composta di elementi e dati falsi o subdolamente utilizzati. Diversamente, per la dottrina, l’attenzione non deve essere rivolta al mezzo in quanto tale, ma, piuttosto, alla sua idoneità a produrre il rialzo o ribasso dei prezzi verso cui fraudolentemente è indirizzato l’agente. Talché quest’ultimo può commettere il delitto di che trattasi anche adoperando mezzi non illeciti. E, sempre per la dottrina – in linea, nel caso, con l’indirizzo espresso in proposito dal guardasigilli nella sua relazione preparatoria – la locuzione “mercato interno” compresa nel dettato della norma porta che quest’ultimo vada nettamente distinto dal mercato straniero e dal mercato meramente locale. Se ne deduce che il delitto di aggiotaggio non si configura quando la condotta criminosa dell’agente, ancorché possa comprendere in sé tutti gli altri estremi previsti per essa dalla norma, – si eserciti esclusivamente in ambito ristretto e locale . Da ultimo, le circostanze aggravanti. La norma ne prevede tre. La prima consiste nell’effettiva verificazione dell’aumento o diminuzione del prezzo delle merci e dei valori. La seconda prevede che l’agente commettendo il reato, si prefigga lo scopo di favorire interessi stranieri. La terza interviene quando la condotta criminosa di quest’ultimo provochi un deprezzamento della valuta nazionale o dei titoli di Stato ovvero il rincaro di merci di comune e largo consumo. La prima, dunque, che è il portato dell’effettiva idoneità del delitto a produrre, in concreto, gli effetti verso cui è indirizzato, ha carattere oggettivo. È circostanza aggravante perché la consumazione del delitto stesso coincide, già prima, con il pericolo, ad esso intrinseco, della sua verificazione. La seconda ha carattere soggettivo perché attribuisce la commissione del reato ad un “cittadino”. La terza circostanza, come la prima, ha carattere oggettivo. Si tratta, infine, di circostanze aggravanti tra le quali potrà esservi concorso fatta eccezione della prima con la terza rimanendo, in questo caso, l’una necessariamente assorbita dall’altra. Mette conto rilevare, in epilogo, che il delitto in questione è stato escluso dai benefici previsti dal decreto di amnistia18 dicembre 1981, n. 774 per la particolare rilevanza del bene giuridico tutelato dall’articolo.

Fabio Guarna

Mobilità e reclutamento, meccanismi da Tetris (La Tecnica della Scuola)

Il sistema di reclutamento e di assegnazione dei docenti assomiglia tanto al Tetris.
Si tratta di un gioco di logica e prontezza di ragionamento di grande successo inventato negli anni ’80, ancora molto popolare che nelle sue varie versioni conta tuttora tantissimi giocatori. I pezzi chiamati tetramini sono dei blocchi di mattoncini disposti secondo forme specifiche che scivolano dall’alto verso il basso singolarmente e il giocatore deve ruotarli e sistemarli in maniera tale da creare una riga orizzontale senza soluzione di continuità. Una volta creata la riga i mattoncini spariscono e si riparte con l’incastrare i nuovi pezzi che cadono giù, fino a quando non sarà più possibile perchè man mano che crescono le linee orizzontali incomplete il sistema “affoga”.
E’ difficile non vedere nel piano di reclutamento per le immissioni in ruolo, nella individuazione dei posti e nelle assegnazioni delle sedi, l’adozione di un modello simile al Tetris da parte del MIUR. Ed infatti si sono dovute incastrare le domande degli aspiranti alle immissioni in ruolo creando dei posti disponibili senza pensare che il blocco successivo sarebbe stato quello della mobilità e che quei posti assegnati secondo un meccanismo provinciale (prima provincia) difficilmente successivamente si sarebbe incastrato con quello nazionale. Ma non è finita, nel grande piano della mobilità, la discesa abbastanza naturale dei tetramini è stata condizionata dalla distinzione fra docenti assunti prima del varo della legge 107 e dopo con l’effetto di non completare alcuna linea orizzontale e quindi andare avanti con tante altre rotazioni dei pezzi errate. L’ultima quella assegnata ai dirigenti che forse all’interno del propio ambito avrebbero trovato la soluzione migliore nel trovare e incastrare i propri pezzi, se non fossero stati predisposti schemi da seguire che comunque – a onor del vero – lasciano un buon margine di manovra per decidere.
Vero è che professori e dirigenti non sono dei tetramini e né il MIUR un giocatore, ma è anche vero che è stato dimostrato che a meno che non si preveda la vittoria di un giocatore dopo un numero di righe completate, la partita di Tetris si conclude certamente con una sconfitta del giocatore. E anche il più grande campione di Tetris di tutti i tempi sarà destinato alla disfatta.

Fabio Guarna (La Tecnica della Scuola)

Mobilità professionale per i neoassunti: i sindacati firmatari dovrebbero dare spiegazioni

Uno degli aspetti trascurati relativi al nuovo piano straordinario di mobilità è quello che riguarda la mobilità professionale.
Ed infatti, la norma che mette dei paletti per chiederla ad una parte del personale immesso in ruolo, è prevista dal contratto. Si tratta dei docenti assunti nell’anno in corso che non avendo svolto il periodo di prova non potranno chiedere di passare ad altro ruolo o cattedra a cui si aggiungono coloro che non lo hanno superato lo scorso anno. La legge 297/94 demandava al contratto ’95 la regolamentazione dell’istituto e i sindacati hanno sostenuto l’idea nei vari contratti che fosse necessario per la mobilità avere superato il periodo di prova.
Messa da parte la circostanza che, alla luce della nuova legge 107/15 che non fa alcun cenno a questo requisito la questione potrebbe essere oggetto di analisi del dipartimento della funzione pubblica, è opportuno rilevare come di fatto si sia creata una netta (ulteriore) discriminazione fra neoassunti e personale già di ruolo la cui responsabilità si sono assunti evidentemente i sindacati firmatari.
Un tempo, la questione non fa meraviglia se veniva trascurata, considerato il sistema di reclutamento abbastanza contenuto nel generare casi come quelli che si sono presentati con l’attuale voluto dalla riforma sulla buona scuola.
E’ sufficiente pensare che l’algoritmo non ha distinto nel reclutamento fra varie figure d’insegnanti (ad esempio insegnanti di scuola primaria e superiori, ITP e docenti laureati etc.) nonostante la legislazione scolastica puntualizzi sempre la differenza quasi a volere sottolineare una distinzione fra le due figure che effettivamente esiste se si pensa ai livelli retributivi e all’inquadramento giuridico.
Per cui molti docenti per il fatto di avere un punteggio nella graduatorie più alto in una classe di concorso di livello inferiore si sono visti assunti in quella classe di concorso pur avendo la possibilità di esserlo in quella che avrebbero desiderato e addirittura in alcuni casi anche nella stessa prima provincia indicata all’atto della domanda.
Una situazione per la quale si sarebbe dovuto trovare un rimedio per quanto non sufficiente rispetto all’ingiustizia subita, consentendo la mobilità professionale subito ai neoassunti. Stando così le cose le possibilità di passaggio nel ruolo su cui verosimilmente essi avrebbero sperato sono destinate ad diventare sempre più ridotte, considerato che il prossimo anno andranno ad occupare i posti disponibili per la mobilità professionale i docenti che hanno superato il periodo di prova negli anni passati.
Cosicché i docenti in questione sono stati scavalcati da docenti con minore punteggi (quindi meno titoli ed esperienza) assunti quest’anno, si troveranno ad essere scavalcati per l’anno futuro dai docenti che hanno superato il periodo di prova ed ora, essendo loro preclusa la possibilità di partecipare al concorso, anche dai nuovi vincitori.
Insomma i sindacati firmatari dovrebbero dare delle risposte in merito, sempre che il dipartimento della funzione pubblica non decida di trattare anche queste ipotesi di norme contrattuali che se dovesse essere considerata definitivamente superata la legge 297/94, avrebbero aggiunto qualcosa che la legge 107/15 non prevede con le conseguenze che ne derivano.

Fabio Guarna (La Tecnica della Scuola)

Interrogazione parlamentare su effetti L. 107/2015: immissioni in ruolo, declassamento attraverso algoritmo

A quasi tre mesi dalla presentazione della seguente interrogazione parlamentare, il Ministro Stefania Giannini non ha dato ancora alcuna risposta

Immissioni in ruolo, declassamento attraverso algoritmo: interrogazione parlamentare su effetti L. 107/2015

In data 22 dicembre 2015 il Senatore Nicola Morra (M5S), primo firmatario ha presentato al Ministro dell’Istruzione Stefania Giannini, la seguente interrogazione parlamentare a risposta scritta.

http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/frame.jsp?tipodoc=Sindisp&leg=17&id=955028

Legislatura 17 Atto di Sindacato Ispettivo n° 4-05017

Atto n. 4-05017

Pubblicato il 22 dicembre 2015, nella seduta n. 556

MORRA , ENDRIZZI , MORONESE , PUGLIA , MANGILI , PAGLINI , TAVERNA , SERRA , DONNO – Al Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca. –
Premesso che:
numerosi docenti hanno partecipato al piano di immissioni in ruolo ex legge n. 107 del 2015 (cosiddetta la Buona Scuola) in possesso di più abilitazioni con livello retributivo e inquadramento giuridico differenti;
gli stessi risultano destinatari di una proposta di assunzione a tempo indeterminato per la fase C nell’organico funzionale della prima provincia indicata all’atto della domanda per la classe di concorso di livello inferiore, pur essendoci posto per loro in quella di livello superiore sempre nella prima provincia indicata;
considerato che:
le classi di concorso in cui sono stati assunti i docenti rientrano in un profilo professionale (categoria C, livello 6, docenti diplomati scuola secondaria superiore) inferiore rispetto alla classe di concorso di livello superiore (categoria D, livello 7, docenti laureati scuola secondaria superiore) (nell’interrogazione c’era un refuso ndr);
il trattamento retributivo per le classi di concorso in cui sono stati assunti è inferiore rispetto a quella per la quale avrebbero avuto titolo ad essere immessi in ruolo ed è inferiore anche sotto il profilo dell’inquadramento giuridico rispettivamente di sesto e di settimo livello;
nella stessa prima provincia indicata risultano destinatari di una proposta a tempo indeterminato candidati con punteggio inferiore nella classe di livello superiore rispetto a coloro che sono stati assunti nel livello inferiore (ovvero minore di quello dei docenti immessi in ruolo nella classe di concorso di livello inferiore anziché superiore);
considerato che:
ciò comporta un evidente danno sia sotto il profilo economico per i docenti sia sotto il profilo dell’inquadramento giuridico nei ruoli dell’amministrazione statale, anche ai fini di una futura mobilità intercompartimentale;
i docenti risulterebbero esclusi per l’anno in corso dalla possibilità di svolgere il periodo di prova nella classe di concorso di livello superiore e, dunque, il piano di mobilità previsto per il prossimo anno li vedrebbe in posizione subordinata ai fini di un passaggio di cattedra rispetto ai docenti immessi in ruolo nella classe di livello superiore nell’anno in corso;
il criterio di esprimere una preferenza nei confronti della materia per la quale essere immesso in ruolo non è stato consentito dalla legge per i candidati iscritti nelle GAE (graduatorie ad esaurimento) in possesso di più abilitazioni e aspiranti ad un posto nelle materie comuni, diversamente da come è avvenuto per gli insegnanti specializzati di sostegno o per coloro che risultavano presenti nelle graduatorie dei concorsi ordinari e in quelle ad esaurimento;
il dettato normativo in merito a quest’ultimo punto pare profilare motivi di contrasto con l’art. 4, comma secondo, della Costituzione secondo il quale: “Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società”. A parere degli interroganti in questo caso, nelle proprie possibilità, potrebbe rientrare il possesso dell’abilitazione, mentre nella propria scelta la decisione dei docenti, che all’atto della domanda avrebbero dovuto inserire e che invece è stata loro impedita, di scegliere per quale classe di concorso partecipare al piano d’immissioni in ruolo;
l’esclusione dei docenti dall’insegnamento delle materie giuridiche ha comportato per gli studenti un evidente danno, poiché il posto è stato assegnato a docenti con minore punteggio e, quindi, meno titoli ed esperienza;
a giudizio degli interroganti, appare iniquo e illogico stabilire che il punteggio maturato in una classe di concorso di livello sesto è assimilabile a quello di un livello settimo,
si chiede di sapere:
quali iniziative il Ministro in indirizzo intenda assumere per impedire il protrarsi di questo grave caso di iniquità e consentire ai docenti in questione di rientrare nel livello di insegnamento che sarebbe loro dovuto;
se non consideri, trattandosi di organico dell’autonomia validato dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di dover procedere in via di autotutela e convertire, a richiesta dei docenti interessati, il posto in organico nella classe di concorso di livello inferiore immettendo in ruolo i docenti nella classe di concorso di livello superiore, lasciando così inalterato il numero dei posti previsti in provincia e quindi su base nazionale, mantenendo così invariate le aspettative degli immessi in ruolo con punteggio inferiore;
se ritenga opportuno adottare iniziative di carattere normativo al fine di risolvere alcune disparità riguardanti i docenti neo-immessi in ruolo attraverso il piano C della Buona Scuola, che, a parità di condizioni, risultino assunti in un livello d’inquadramento retributivo di livello sesto sulla base degli esiti dell’algoritmo, il quale, nel procedere all’individuazione dei neo-assunti, ha considerato con precedenza il punteggio maturato nella classe di concorso di livello sesto ignorando che gli stessi docenti sarebbero stati assunti in altra materia con livello d’inquadramento retributivo di livello settimo;
se non intenda, inoltre, assumere iniziative di carattere normativo, al fine di ottenere il passaggio immediato nella classe di concorso di livello settimo con il riconoscimento giuridico del periodo di servizio prestato nel livello sesto anche ai fini del periodo di prova, visto che agli adempimenti provvede l’Ufficio scolastico regionale di appartenenza dei docenti che hanno richiesto il passaggio stesso.

Assunti in fase C, consentire mobilità professionale straordinaria (La Tecnica della Scuola)

In merito ai boatos sugli esiti della trattativa con i sindacati in materia di mobilità, sarebbe opportuno, che i rappresentanti dei lavoratori e il Miur, considerassero seriamente la possibilità di consentire, immediatamente la mobilità professionale anche a chi si trova in fase C. Soprattutto questa categoria ne avrebbe diritto, sia nell’interesse del docente assunto che nei confronti degli stessi studenti. Ed infatti, in base al meccanismo di reclutamento adottato dal MIUR, molti docenti sono stati assunti in categorie inferiori sia dal punto di vista retributivo che professionale.
In alcuni casi gli stessi docenti sono stati scavalcati addirittura nella prima provincia scelta per quanto riguarda il profilo superiore da altri docenti con un punteggio minore. Il meccanismo di reclutamento, molto discutibile sotto questo profilo se non addirittura contestabile sotto il profilo della legittimità costituzionale, infatti, non ha distinto fra punteggi accumulati in graduatorie che consentivano l’accesso al ruolo in un profilo professionale di livello inferiore da quelle che consentivano l’accesso ad un profilo professionale superiore. E così, non essendoci possibilità di preferenza per le materie comuni, chi risultatva aspirante all’immissione in ruolo in più profili è stato assunto nell’insegnamento in cui aveva un valore più alto nel punteggio, perdendo l’occasione pur avendone titolo di essere assunto nel profilo superiore. In sostanza l’algoritmo ha stabilito, per fare un esempio, che 100 kg di ferro, ovvero 100 punti in una materia che dà accesso al 6° livello retributivo (docente diplomato) sono maggiori di 50 kg di oro, ovvero 50 punti che danno accesso al 7° livello retributivo (docente laureato). Quindi una mobilità professionale straordinaria, sarebbe auspicabile per correggere il tiro. L’ostacolo del superamento del periodo di prova per il docente che aspira al passaggio di cattedra potrebbe essere superato da una domanda con riserva. Diversamente gli assunti in fase C sono destinati a restare nel profilo inferiore e negli ambiti nell’attesa/speranza che si liberi qualche posto negli anni futuri nella classe di conc. a cui aspirano.
Classi di concorso però che in alcuni casi sono così sature perché occupate da docenti entrati in ruolo con punteggi di gran lunga più bassi e considerando il diverso livello retributivo, va da sé che i docenti “declassati” continueranno ad accumulare “mancati guadagni” chissà fino a quando o forse per sempre. Sul problema del declassamento, attraverso l’algoritmo del reclutamento, peraltro si è in attesa di una risposta del Ministro ad un’interrogazione parlamentare presentata dal senatore Nicola Morra, del M5S. Questo il link per leggere il testo dell’interrogazione (clicca qui)

Fabio Guarna (La Tecnica della Scuola)

Concorso per dirigenti scolastici in arrivo (La Tecnica della Scuola)

Sembra come ormai imminente la pubblicazione del bando per il concorso a Dirigente Scolastico.
Qualche novità nel reclutamento si è già concretizzata e sarebbe interessante anche capire la ratio di tali cambiamenti che, in prima battuta, non possono che essere letti positivamente. Vero è che la possibilità che avrebbe dovuto essere la SNA, ovvero la scuola nazionale dell’Amministrazione ad occuparsi della formazione dei nuovi dirigenti, come stabilito all’epoca dal Ministro Maria Grazia Carrozza attraverso il cd pacchetto “L’istruzione riparte”, aveva dato l’impressione che l’idea di creare la reale figura di un preside-manager stesse realizzandosi.
Il fatto che della formazione adesso si occuperà il Miur dopo avere ottenuto i fondi del MEF, a dire il vero, non cambia molto la sostanza delle cose, però confina l’immagine del DS a figura di dirigente della pubblica amministrazione che resta ancorata negli angusti spazi di un settore, quello scolastico, e poco proiettata ad un possibile utilizzo in altri ambiti della PA, attraverso la cd mobilità compartimentale, istituto di cui si parla tanto ma che in concreto si vede poco. Del resto non deve fare meraviglia, perché dai boatos, le novità sui titoli di accesso al concorso sono davvero poche e ancora una volta la riforma del reclutamento dei DS sembra non tenere conto dei nuovi poteri da vero manager che sono stati affidati ai DS. Non dimentichiamo infatti che il DS del futuro si troverà ad operare in una scuola completamente trasformata, fatta di circa 100.000 docenti freschi di nomina inquadrati per la maggior parte nel nuovo organico dell’autonomia. Non solo, ma accennando appena a qualche refrain come quello sui costituendi ambiti territoriali e sulla relativa chiamata diretta, o ancora sulle ipotesi degli avanzamenti di carriera economica (e forse anche professionale) per merito che si profila per il personale docente, appare evidente che sta per nascere o forse è già nato un “nuovo diritto del lavoro” applicabile ad una consistente parte di pubblici dipendenti.
A questo punto, vale la pena ricordare che il diritto del lavoro è quel ramo del diritto in cui non si può ignorare che rispetto ad altre branche, è considerevole per la sua formazione e attuazione il contributo della giurisprudenza. Pertanto, a meno di non dover credere per i neo dirigenti che una volta reclutati impareranno sul campo le novità, learning by doing direbbero gli inglesi, ovvero impareranno con l’operare, è evidente che i criteri di reclutamento avrebbero dovuto essere diversi e si sarebbe dovuto valutare – per quanto sarebbe stata una scelta impopolare – di restringere le possibilità di accesso e favorire coloro che hanno già una base di cultura giuridica, amministrativa, finanziaria ed economica sufficiente a dirigere un’organizzazione amministrativa.
Infatti – l’avevamo già scritto – se proviamo a pensare ad altre istituzioni amministrative il cui modello organizzativo-burocratico nelle varie riforme scolastiche è stato “scimmiottato”, le figure apicali vengono reclutate tenendo nella massima considerazione il settore d’appartenenza. Così per farla breve, all’ufficio tecnico di un ente locale, il dirigente è un Ingegnere, ai servizi finanziari c’è un laureato in economia o con titolo di studio affine.  E infine al massimo grado della burocrazia comunale c’è il segretario o direttore generale (secondo il livello) che per diventare tale deve partecipare ad un concorso per il quale è necessaria la laurea in giurisprudenza, economia ed altre equipollenti. Si tratta di dirigenti che hanno compiti ben specifici che richiedono dettagliate conoscenze come ad esempio la materia urbanistica, i bilanci comunali, la stipula di contratti di grosso valore, l’indizione di gare.
Se dunque non cambieranno i requisiti d’accesso per il reclutamento dei futuri dirigenti scolastici, l’ipotesi che un corso-concorso, così come pensato, possa essere sufficiente a introdurre nella pubblica istruzione le migliori risorse capaci di interpretare partecipandone attivamente il progetto di riforma della buona scuola, presenta in partenza delle falle. E basta una falla per fare affondare una nave.

Fabio Guarna (La Tecnica della Scuola)

Immissioni in ruolo: diritto d’accesso agli atti esteso su tutto il territorio nazionale (La Tecnica della Scuola)

Il piano di immissioni in ruolo del personale della scuola non più limitato nell’ambito della provincia di appartenenza della GaE in cui risulta iscritto l’aspirante ma allargato sul territorio nazionale impone naturalmente alcune riflessioni anche nel campo del diritto d’accesso agli atti amministrativi.
Infatti, se un tempo, l’interesse dell’aspirante ad ottenere in visione ed eventualmente estrarre copia di una documentazione limitato ad un interesse, specifico, concreto e attuale era generalmente circoscritto alla graduatoria di appartenenza, adesso è evidente che si può provare come esistente anche per tutte le altre graduatorie presenti sul territorio nazionale o meglio dei 100 ambiti territoriali.
Ed infatti, per esemplificare, se un docente presente nelle GaE della provincia X che ha mancato l’immissione in ruolo nella fase B, dovesse ritenersi essere stato scavalcato ingiustamente da un altro aspirante presente nelle graduatorie della provincia Y, è chiaro che avrebbe diritto a visionare atti legati alla graduatoria della provincia Y a cui un tempo non avrebbe potuto accedere non avendo avuto all’epoca un interesse, specifico, concreto e attuale.
Non solo, ma avrebbe diritto a prendere visione ed estrarre copia di tutti i documenti prodromici, a quell’immissione in ruolo, come ad esempio la titolarità dei poteri in capo al soggetto che ha emesso il provvedimento, oppure dei criteri attraverso i quali il posto è stato attribuito per l’immissione in ruolo, etc.
Pertanto se è vero come ha stabilito recente giurisprudenza che “la domanda di accesso ai documenti amministrativi non può essere palesemente sproporzionata rispetto all’effettivo interesse conoscitivo del soggetto richiedente, il quale deve specificare il nesso che lega il documento richiesto alla propria posizione soggettiva, ritenuta meritevole di tutela; detta domanda deve, inoltre, indicare i presupposti di fatto idonei a rendere percettibile l’interesse specifico, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento” (Consiglio di Stato, nn. 5226 e 3309 del 2010), non si può negare la circostanza che chiunque escluso dalla fase B, potrebbe fare domanda d’accesso su tutti gli atti riguardanti le 100 graduatorie.
Non solo ma in futuro, anche per la fase C, potrebbe essere interesse di ogni aspirante verificare per fare un esempio, l’ordine di preferenze che altri concorrenti hanno espresso sulle province.
Ed ancora per fare un altro esempio, ma questo sarà possibile quando saranno chiari i criteri attraverso i quali chi di dovere sceglierà le classi di concorso da immettere in ruolo, perché in una determinata provincia si è preferita una classe di concorso piuttosto che un’altra chiedendo conto delle indicazioni effettuate dagli istituti in merito alle aree cd di potenziamento.

Fabio Guarna

Circolare ATP Crotone su nomine a tempo determinato e tempistiche (da Tecnica della Scuola)

Ecco la circolare del 4 settembre 2015 che il Dirigente dell’ATp di Crotone, Luciano Greco, ha trasmesso ai dirigenti scolastici che ha dato il via libera all’attivazione delle procedure delle nomine a tempo determinato per quanto di loro competenza e sulla base dell’organico nella loro disponibilità.

L’iniziativa è stata assunta – come si evince dalla nota – non solo “al fine di assicurare un regolare avvio dell’anno scolastico ma anche di salvaguardare la possibilità di coloro che sono interessati (nella fase b del piano assunzionale straordinario) da nomine a tempo indeterminato in altre province di mantenere la sede di servizio, nel caso di pregressa nomina a tempo determinato nella provincia di appartenenza”. Nella circolare trasmessa dall’ATP di Crotone sono allegati inoltre gli elenchi delle graduatorie esaurite e o non compilate, sulle quali pertanto è possibile procedere subito alle nomine da parte delle scuole con riferimento a contingenti di ore superiori a 6 e l’elenco dei posti destinati alla fase “b” sui quali non si può procedere a nomina fino a nuova successiva determinazione. Si tratta di una decisione meritevole di essere evidenziata, perchè, tiene conto di un’ipotesi sino a questo momento trascurata e di ci cui eravamo occupati, che riguarda anche la fase B delle immissioni in ruolo previste dal Governo Renzi. Infatti è giusto rilevare che ci sono docenti presenti nelle GaE che risultano presenti nella GaE di una provincia per gli incarichi conferiti dagli ambiti territoriali ma hanno scelto anche – essendo prevista tale possibilità – di essere inseriti nelle graduatorie d’istituto di altre province in attesa di ottenere la proposta di incarico da parte delle scuole.
Proviamo ad immaginare (ipotesi reale) che un docente X non riceva nessuna proposta d’assunzione dalle GaE della provincia in cui è inserito e che invece nella provincia dove ha optato per le scuole la graduatoria provinciale sia esaurita, ci sono posti da occupare e attenda quindi di essere assunto con contratto t.d. da qualche istituto. Perché ottenga un contratto a tempo determinato fino al 30 giugno o al 31 agosto in tempi rapidi è necessario che gli ATP completino le proprie operazioni di conferimento incarichi e che le scuole autorizzate dagli stessi ATP provvedano rapidamente alle chiamate. In caso di ritardi il docente in questione per non perdere il ruolo sarebbe costretto a prendere servizio nella provincia per cui è stato chiamato nella fase B

Fabio Guarna (La Tecnica della Scuola)

(Fasi 0-A-B-C ) – piano straordinario immissioni in ruolo: faq e consulenze on-line

Lo studio legale ha predisposto un servizio di consulenza (anche on-line) sulle modalità di compilazione delle domande e per valutare le migliori prospettive in base alle esigenze di ciascun aspirante.

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